2018年11月14日 星期三
南充市优秀合法性审查意见书摘编(二)
时间:2017-08-22 来源:市政府办 字体大小 打印本页 打印本页 关闭本页 关闭本页

南充市人民政府法制办公室
合法性审查意见书


市人民政府:
  我办于2017年6月13日收到市政府办公室转来的市住建局提请审议的《南充市住房和城乡建设局关于采用PPP模式建设“印象嘉陵江”上中坝和清泉坝湿地保护工程的请示》(南建〔2017〕63号,以下简称《请示》)后,依法依规进行了合法性审查。审查过程中,我办与市住房和城乡建设局、市发改委和市财政局等单位进行了协调沟通,并就有关问题向省法制办进行了电话请示汇报。现已审查终结。
  一、审查依据
  (一)《中华人民共和国合同法》
  (二)《中华人民共和国政府采购法》
  (三)《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)
  (四)《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》(川府发〔2015〕45号)
  (五)《国家发展改革委关于印发〈传统基础设施领域实施 政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》(发改投资〔2016〕2231号)
  (六)《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)
  二、审查事项
  (一)“印象嘉陵江”上中坝和清泉坝湿地保护工程采用PPP建设模式与社会资本方签订PPP项目合同,未违反法律、行政法规的强制性规定,根据《中华人民共和国合同法》关于合同效力的相关规定,属有效合同。
  (二)印象嘉陵江”上中坝和清泉坝湿地保护工程采用PPP建设模式与现行政策规定—财预〔2017〕87号文件存在抵触。
  1.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)第三条第(七)款规定:“明确项目实施的管理框架。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)等要求,建立完善管理细则,规范选择合作伙伴的程序和方法,维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益”。该文件明确规定PPP项目管理应适用《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》
  2.《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》(川府发〔2015〕45号)第二条第(四)款规定:“合理确定付费模式。经营性项目,即对直接向终端用户提供服务、具有明确的收费基础并且收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。经营性项目采用使用者付费模式,政府不承担运营补贴支出责任。准经营性项目。对直接向终端用户提供服务但经营收费不足以覆盖投资成本、需要政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加运营补贴或直接投资参股等措施,为社会资本获得合理回报创造条件。准经营性项目采用政府补助模式,政府承担部分运营补贴支出责任。非经营性项目。对不直接向终端用户提供服务,缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,合理确定购买内容,切实提高资金使用效益。非经营性项目采用政府付费模式,政府承担运营补贴支出责任”。该文件进一步明确对于非经营性项目,通过购买服务确定采购内容、提高资金使用效益非经营性项目采用政府付费模式,政府承担运营补贴支出责任。
  3.《国家发展改革委关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》(发改投资〔2016〕2231号)第三条规定:“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”。该规定进一步印证了川府发〔2015〕45号文件的精神,川府发〔2015〕45号以付费模式为标准,将PPP项目分为三大类,即经营性项目、准经营性项目和非经营性项目,对经营性项目、准经营性项目采用特许经营模式,对非经营性项目,采用政府购买服务模式。而该《请示》明确所涉PPP项目为政府付费的非经营性项目,故无法通过特许经营的模式而只能通过政府购买服务的模式实施,属于政府购买服务范畴,既如此,应受《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的调整。
  4.《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)第二条第二款规定:“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务,不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施”。而该《请示》所涉PPP项目主要建设内容为“印象嘉陵江”上中坝和清泉坝湿地保护工程,包括上中坝湿地保护工程、清泉坝市政基础设施建设项目二期景观工程和清泉坝市政基础设施建设项目周边道路工程等三部分工程建设项目,按照财预〔2017〕87号文件前述规定,属于禁止通过政府购买服务模式实施的项目范围,故与财政部规范性文件精神存在抵触。
  三、审查意见
  1.采用PPP建设模式虽与财政部规范性文件精神存在抵触,但并未违反国家法律和行政法规的强制性规定,也不会因此导致PPP合同无效。
  2.若要实施该项目,应采取必要措施确保不对区域生态环境人为造成破坏,并严格执行物有所值评价、财政承受能力论证等法定程序。
  3.鉴于目前国家对PPP项目的相关制度规定尚不统一、不完善,本法律意见书仅作为本项目申报省级PPP示范项目纳入省级PPP项目库的要件。若申报不成功,本意见书即时自动废止。  

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