2018年11月14日 星期三
2018年常务会会前学法之六《宪法》
时间:2018-10-15 来源: 字体大小 打印本页 打印本页 关闭本页 关闭本页
    治国无其法则乱,守法而不变则衰。作为治国安邦的总章程,宪法必须随着时代的发展而发展。我国宪法先后四次对部分内容作了必要的、重要的修改,一共通过31条修正案。这些修改有力推动和加强了我国社会主义法治建设。实践表明,宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范,才具有持久生命力。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案,实现了我国宪法的又一次与时俱进。
    由于这次宪法修正案的主要内容涉及12个方面,有21条之多,要将这21条修正案的内容在短短的30分钟之内进行详细讲解不太可能,就这次修宪的一个重要内容----“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,将这次会前讲法的主题确定为:宪法何以不“闲法”?
    一、问题:宪法何以不“闲法”?
    多年来,听到了太多关于宪法的“闲话”了。什么宪法无用论,宪法既是公的又是母的,等等。不仅仅是普通老百姓,甚至很多法学界人士都认为宪法就只是个摆设,仅仅是“是一张写满权利的纸”(列宁)而已。(我们法学院的现象)可以想象,我们法学界都如此轻视宪法,又如何期待我们的宪法会得到普遍尊重?幸好,我们这一届国家领导人非常重视宪法的重要作用。2014年12月4日我国首个宪法日,13亿中国人以崭新的形式表达着对宪法的敬畏。“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。”这是习近平主席针对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的起草,向党的十八届四中全会作说明时,一语道出的宪法在法治中国蓝图中的地位。2017年10月,党的十九大报告中更是明确提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”这是“合宪性审查”首次出现在党的文件中,可以说抓住了“依宪治国”的关键一环,真正解决了保障宪法实施最后一公里的问题。
    “合宪性审查”,就是指由有关权力机关依据宪法和相关法律的规定,对于可能存在违反宪法规定的法律法规、规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查,并对发现违反宪法的问题予以纠正。简单来说就是,所有违反宪法的行为都应该接受合宪性审查的监督,违反宪法的现象都能够通过合宪性审查工作予以纠正,从而维护宪法的权威。
    宪法不是闲法,因为它与我们的日常生活密切相关,它保障我们每一个公民的基本权利。从摇篮到坟墓,从出生到死亡,我们的衣食住行,可以说都跟宪法紧密相连。比如,一个小孩出生了却没有计划生育证,就不能取得中华人民共和国公民的资格,这是否侵犯了他(她)的生存权?长大后不能接受教育,是否侵犯了他(她)的受教育权?买房了却遭到强制拆迁,是否侵犯他(她)的财产权?在中国的大地上行走却遭到劳动教养,是否侵犯了公民的迁徙自由和人身自由?在网上对有关公共事务发表看法,却被要求网络实名,甚至可能被追究刑事责任,这又是否侵犯了公民的言论自由和参政议政权?
    宪法不是闲法,因为它控制着国家的权力规范着政府的行为,防止因滥用国家权力而侵犯公民权利。一直以来,我国各项立法活动都是“以宪法为依据”,通过立法对宪法原则和规定进行具体落实从而让宪法得以实施。立法过程本身就是实施宪法的过程,而执法、司法过程乃至每一个人的守法过程也是实施宪法的过程,都离不开宪法,都是在以自己的行为实施宪法,同时也都在宪法的有力呵护之下。当然,实践中也不排除发生和存在着一些问题,违宪情况时有发生,所以十分有必要建立合宪性审查制度。
    比如以上提到的网络实名制的有关规定,2015年3月1日国家互联网信息办公室发布的《互联网用户账号名称管理规定》,规定互联网信息服务提供者应当按照“后台实名、前台自愿”的原则,要求互联网信息服务使用者通过真实身份信息认证后注册账号。这就涉及到我国公民的一个非常重要的宪法权利,即言论自由权的保护和限制。但这个规定是否合宪?这就需要进行合宪性审查,从而保证此类规定不会任意的侵犯公民的宪法权利。
    二、回顾:合宪性审查之前身----法规备案审查室
    此前,合宪性审查工作一直由全国人大常委会法工委下设的法规备案审查室承担。
    值得一提的是,2017年以来,全国人大备案审查也频频“亮剑”,纠正“附条件逮捕”、“超生即辞退”等违反上位法和立法精神的规范性文件。2017年12月,全国人大常委会法工委还首次就备案审查工作,向全国人大常委会作报告,晒出备案审查“成绩单”。数据显示,十二届全国人大以来,全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。
    比如,潘洪斌等就有关规范性文件提请全国人大常委会审查,就入选了2017年十大宪法事例。
    2015年10月,杭州市市民潘洪斌的一辆电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留。潘洪斌认为,该条例增设了扣留非机动车并托运回原籍的行政强制手段,涉嫌违法,于2016年4月致信全国人大常委会提出审查建议。全国人大常委会法工委后向潘洪斌进行了书面反馈。2017年3月杭州市人大常委会决定将《杭州市道路交通安全管理条例》的修改列入2017年立法计划。
     2017年5月,上海财经大学法学院教授王全兴等4名劳动法专家向全国人大常委会提请审查广东、云南等省地方立法中关于“超生即辞退”的规定。2017年9月26日,全国人大常委会向广东、云南等5省发出建议函,请根据本省实际情况对相关条例适时作出修改。
    除根据审查建议进行被动审查外,主动审查工作也在大力推进。2017年已经完成对14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规的主动审查研究工作。
    比如,2017年7月,甘肃省政府党组成员、副省长杨子兴被问责。问责的原因不是因为贪污腐败,而是因为杨子兴分管祁连山生态环境保护工作,在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中把关不严,致使该条例部分内容严重违反上位法规定等问题,被给予党内严重警告处分。该案例同样入选2017年十大宪法事例。
    尽管近年来备案审查取得了不小的成绩,然而,备案审查室是全国人大常委会法工委下设的工作机构,不是全国人大专门委员会,审查范围只能局限于国务院制定的行政法规、两高制定的司法解释、以及地方人大制定的地方性法规,对全国人大常委会制定的法律还不能进行审查。由于备案审查室位阶较低、合宪性审查工作机制也尚未明确,在近年的备案审查工作中,更多还是针对规范性文件的违法问题进行审查。
    三、展望:合宪性审查之未来----宪法和法律委员会
    立善法于天下,则天下治。宪法不是“闲法”,在于它是判断法之源泉是否清澈无毒的测量仪。将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”意味着,未来该专委会在承担法律案审议工作的同时,还将承担起合宪性审查工作,审查把关法律法规、规范性文件是否合宪、合法,并对发现的违宪违法文件和行为进行纠正,让宪法真正长出“牙齿”。
    其实,为了让宪法从“写在纸上”到“走入现实”,早在1982年宪法修改时,就有多位学者呼吁建立“违宪审查”机制、设立专门的机构来推进该项工作,并设计了很多思路。此次修宪将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,这一思路是在现有制度安排之下,震动最小、过渡最平稳的一种选择。
    这次更名还意味着对备案审查工作“全面升级”,未来将建立有关全国人大宪法和法律委员会有效运作的议事规则、解释程序、人员资格、审查流程等有关的具体制度,审查范围将覆盖全国人大所制定的法律法规。
    今后,合宪性审查不仅有事先审查机制,也将有事后审查机制。比如国家机关出台的政策、制定的文件,凡是涉及宪法问题的都可能要事先接受全国人大常委会的合宪性审查;而国家机关、公民、社会组织等,认为规范性文件有违宪情况的,也将可以依法向全国人大常委会提出审查建议。
    总之,随着合宪性审查工作的建立和推进,宪法监督制度的逐步完善,将会牢固树立宪法法律的权威,推动实现国家治理体系和治理能力现代化。
    四、追问:维护宪法权威,地方国家机关如何作为?
    习总书记曾明确提出:“依法治国,首先是依宪治国”,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”现行宪法颁行30多年以来,地方国家机关高举宪法旗帜,在维护宪法尊严、保证宪法实施中发挥了不可替代的重要作用。
    维护宪法权威,地方国家机关首先就要坚持宪法面前人人平等的原则,切实保证宪法法律有效实施。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权,尤其必须以规范和约束公权力为重点。必须维护国家法制统一、尊严、权威,切实保证宪法法律有效实施,绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法。
    维护宪法权威,地方国家机关要严格在宪法的框架下制定地方性法规和规章。我们都知道,设区的市已经拥有了立法权,这次修宪也在宪法第一百条增加一款作为第二款,明确了设区的市的立法权。当初立法法规定设区的市享有立法权之后,有多少城市欢欣鼓舞,以为从此以后就可以随意制定规则了?但事实果真如此吗?甘肃省副省长杨子兴因修改规定把关不严而被问责就是一个警钟。因此,作为享有地方立法权的城市,南充市人大在制定地方性法规和南充市政府在制定地方规章的过程当中,应当时刻保持清醒,坚决以宪法为总纲领和总依据,绝对不违反上位法,否则将承担违宪责任。合宪性审查制度为我们地方立法设置了最后一道屏障,它以宪法作为高级法背景来审查法律法规是否是合乎宪法,从而避免部门利益、地方利益法制化,遏制立法权可能的腐败,以实现“良法之治”。
    地方人大贯彻落实宪法,要充分体现宪法的基本精神和具体规定,维护人民的利益,对不合宪的地方性法规进行修改和完善,制定新的地方性法规落实宪法的有关规定;要在地方重大事项决定的内容上充分反映人民群众的根本利益,实现人民的愿望,满足人民的需要;要按照宪法和法律规定,对“一府两院”实施监督,推进依法行政、公正司法,维护社会公平正义。
    地方政府及各部门要按照维护宪法尊严、建设法治政府的要求,管理经济文化事业和社会事务,应推行权力清单制度,实行“法无授权不可为”;对相对人特别是市场主体逐步实行负面清单管理,使之“法无禁止皆可为”。行政机关执法不仅要维护社会秩序,更要切实增进公共利益和人民宪法权益。
    保障宪法实施,司法机关是一道重要防线。地方各级人民法院和检察院,要坚持公正司法,不断提高司法公信力,切实履行在保障宪法实施方面的重要责任,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。当然,判断一个规范性文件或一个行为是不是合宪,首先就需要对宪法有关条款进行解释,这样才能准确理解从而作出正确判断。比如2015年我们四川成都高新区法院的一份判决书在引来一片喝彩声的同时也有不少质疑之声:2015年11月,成都高新技术产业开发区人民法院用宪法论证不应该支持信用卡高息。(案情略)
    但是,由宪法和法律委员会进行合宪性审查,是否意味着一个颇具争议性的问题将得以终结:人民法在案件审理过程中,是否有权解释宪法条文的含义,从而判断相关法律法规是否违宪?
    总之,在全面深化改革、推进地方治理体系现代化和法治中国建设进程中,地方国家机关不仅要有创新意识,还要有法治思维,处理好改革与宪法的关系。
    可以预期的是,“宪法和法律委员会”设立后,宪法将越来越多地跟国家政治生活、公众日常生活紧密相连,有利于形成内部和谐有效的法律秩序,有效促进宪法实施、提高宪法权威。
    当然,宪法和法律委员会仅仅是设置在全国人大之下的专委会,那么它的宪法地位究竟如何?这把剑是否锋利到足以斩断恶法之首,从而真正有效地提高宪法权威,还有待法治实践的检验。
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